中国城市轨道交通未来十年发展趋势及政策导向万芳

《中国城市轨道交通未来十年发展趋势及政策导向》

中国城市轨道交通国际峰会於5月13-14日在上海召开，著名交通运输专家--国家发改委综合运输研究所所长董焰在此次峰会上作了重要讲话。内容如下：在这次会议上，我想结合这二年我们所在城市交通以及发展城市轨道交通的研究工作中碰到的问题，谈一些我们的看法和认识，主要有：1、我国目前城市轨道交通发展的现状、特点、问题2、城市轨道交通发展的趋势和新的动向3、我国城市轨道交通发展过程中的政策缺陷4、我国城市轨道交通发展的政策导向一、我国目前城市轨道交通发展的现状、特点、问题我国城市轨道交通建设的历史已经不短了。但真正意义的把发展城市轨道交通做为我国大城市解决交通问题的重要办法和途径，还是近几年的事情，（当然八十年末、九十年代初也曾有过一轮“城市轨道交通热”，但由于各种原因及政府叫停即停滞下来。）随着改革开放20多年业经济的积累，城镇化政策的推行带来城市规模的不断扩张，也由于中国要建设世界制造业大国的推进带来的轿车工业的迅猛发展，小轿车进入家庭的速度不断加快，城市交通严重紧张状况由几个大都市紧张向普遍的大城市紧张发展，城市交通堵塞由局部地区和局部时间段上的堵塞向大部分地区和较长时间段上发展，为人们正常出行带来了极大的不便。通过痛苦的反思和学习，大力发展城市轨道交通是国内外解决城市交通最好的办法和出路，成为政府和人们普遍的认识。因此，新的一轮城市轨道建设热潮正在展开和实施，许多城市纷纷投入大量人力、物力策划城市轨道交通建设准备工作，认真制定轨道交通发展总体规划，对重点建设项目进行深入的可行性研究，有些项目开始建设，有些项目已经建成并投入运营。据不完全统计：我国规划、准备建设和已经建设城市轨道交通的城市已经20多个，规划城市轨道交通网总里程达到3500多公里，已经建成和正在建设的轨道交通长度约1000多公里，城市轨道交通发展的前景是宏大的建设市场是广阔的。由于城市轨道交通的发展，国产化政策的实施，还带动了数十种配套技术产业和高新技术产业的发展，逐步形成城市轨道交通行业的产业化生产体系。这一时期，我国城市轨道交通发展的特点是：1、政府主导型为主。当前规划建设城市轨道交通的基本是由政府出面规划负责进行的，在建设中也是由政府组织负责资金的筹措，工程的实施和建成后的运营工作。2、轨道交通线路基本上是单线路方式，既没有形成网络，也未和现有的城市公交系统，大交通系统形成相互衔接，无缝连接的综合运输体系。3、轨道交通技术引进多，国产化率低，轨道交通车辆和信号国产化方面没有突破性进展，关键技术和设备需要从国外进口。4、建设资金上来源政府财政上的多，从市场上融资的少。而这一时期，对我国城市轨道交通发展形成重大影响的一些重大的问题主要有：1、管理体制问题。当前城市轨道交通规划由建设部管理，而建设项目的审批在国家发改委，城市内的一些重要交通枢纽又分别由铁道部、城市交通部门管理。对城市轨道的规划、建设、相互衔接，一体化运输带来重大的影响。2、城市规划以及城市轨道交通规划相对滞后。很多城市规划的不断修改从另一方面体现了我们规划的理念、成熟度、长远、宏观发展的预见和判断往往落后于城市经济和社会发展的实际，从而对制定城市轨道交通科学的发展和规划带来不利的影响。3、城市和城市轨道交通建设垄断意识太强，缺乏对社会主义市场经济的认识，也谈不上运用市场经济的规律去发展去建设。这一点在资金筹备上，沿线土地开发上，线路经营管理上表现的尤为突出。4、缺乏长远的完整的科学的指导城市轨道交通发展、实施的政策和法律性文件。二、城市轨道交通发展的趋势和新的动向进入21世纪，我国将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，树立和落实科学发展观转变经济增长方式，将推进经济社会按照全面、协调、可持续发展的道路快速发展着。在“十五”期间国家就把“发展城市轨道交通“列入国民经济“十五”计划发展纲要，作为拉动国民经济特别是大城市经济持续发展的重大战略来推进着。随着城镇化实施、城市化率不断提高，我国城市轨道将在“十一五”和今后一个相当长的时期内快速、健康地发展着。据有关专家估计，在国家宏观政策引导和扶持下，我国在“十一五”期间，全国城市轨道交通投入运营里程将达到1000公里左右，在2010-2020年期间，又将会有1000-2000公里左右的城市轨道交通建成并投入运营，我国城市轨道交通才真正开始进入一个蓬勃发展时期。最近一个时期，我国城市轨道交通的建设又有一种新的动向：1、随着经济发展，城镇化速度不断加快，特别是东部沿海区域城镇化率不断增高，致使城市市区规模越来越大，某些地区城市体制的改变城市规模也越来越大，城市轨道交通需求增大，城市轨道交通规划的范围，延伸的里程已盖了城市和乡镇的大部分区域，为城市轨道交通发展注入了新的活力。2、城市轨道交通不在单单以发展地铁为主，城市轻轨加入加快了建设速度，科学技术的进步，不同类型的轨道交通也进入了并行发展时期，呈现多元化发展态势，并开始注重轨道交通与城市环境的协调发展。3、在经济特别发达的一些地区，如珠三角、长三角、京津冀经济区，城市轨道交通开始向城际轨道交通领域拓展，这三个地区都在以城市轨道交通的理念编制城际轨道交通发展建设的规划，为城市轨道交通发展拓展了更广阔的发展空间。这些新的动向，表明了我国城市轨道交通建设的总规模还会扩大，发展前景是宏大的，建设市场是广阔的。三、我国城市轨道交通发展过程中的政策缺陷从八十年代我国开始注重发展城市轨道交通，走了一条起起伏伏的不平坦道路，经历了几次大起大落的坎坷历程。回顾这二十多年城市轨道交通发展的历程。我们不禁要问：是什么原因致使我国城市交通的建设变得复杂，难以把握、影响了一些大城市的城市交通建设的速度，不能与城市经济建设发展同步，严重制约了城市的经济建设前进的步伐。除了城市轨道交通建设的巨大资金需求和技术上的一些困难，以及城市经济、环境的不足对发展的影响外，由于认识上的差异，近二十多年来政府及相关部门为发展轨道交通制定的政策也存在不足和一些缺陷，从而在指导城市轨道交通建设和发展上产生了一定的影响。近二十多年来，国家有关部门围绕城市交通发展相继颁布了相应的发展政策、建设规划政策、产业性及标准化政策等，主要的有：1985年颁布的公交发展政策，提出“大力发展公共交通，目前以公共汽车，无轨电车为主，发展出租汽车，特大城市应逐步发展快速有轨电车、高架地下铁道……”“七五”计划期间出台的城市轨道交通建设技术标准政策，规定了建设前期工作的程序和方法，提出了具有使用性的综合技术标准的基本准则，拟定了规范化的指导性意见。在90年代提出了轨道交通建设政策，规定“轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时，可建设轻轨交通，百万人口以上的大城市在主要客运通道上单方高峰小时达3.5万人以上允许建设地下铁道，远期单方向高峰小时要达5万人以上。”1995、1996、1999年又相继出台了城市轨道交通建设的宏观调控政策，发展政策及国产化政策。2003年9月又出台了关于加强城市快速轨道交通建设管理的有关文件，强调严格控制城市轨道交通项目的申报立项条件“地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上”才可以申报建设地铁，“地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上”，才可以申报建设城市轻轨。这些政策对指导我国城市轨道交通建设，规范建设程序，立项条件，建设的技术标准，推行国产化政策具有很重要的意义，指导了这一时期我国城市轨道交通的建设工作。在回过头来看我国城市轨道交通发展的过程，总结取得的成功经验，存在的问题和教训时，我们时时感觉到，受不同经济发展时期的限制，我们的政策总有那么一些不足和缺陷，对这一时期城市轨道交通建设产生一定的影响，总结、分析起来，主要有这样几点：1、未能与我国经济体制改革同步，理顺城市轨道交通管理体制，存在着体制上的缺陷。城市交通、城市道路、城市轨道交通，从建设和管理上涉及国家发改委、建设部、公安部、交通部、铁道部，以及规划管理部门，土地管理部门等等，政出多门，政策上很难协调统一。最近几年，一些大城市改革城市交通管理体制，建立“一城一交”的管理体制，推动了城市交通管理体制的改革进程，但从中央层面上，还很难统由一个部门来统一管理。2、担心“盲目建设”“过热”动轧一刀切，存在着制度上的缺陷在加快城市轨道交通建设中，确实有一些城市不顾自身财力和需求，追求建设高标准、高新技术的轨道交通方式来做为自己的政绩工程，造成了建设项目的混乱、膨胀；有的项目需求不足、资金缺乏、运营亏损、债务负担严重，这样的现象时有发生。这是一个加强管理，严格准入制度，严格监督的问题，但往往不分是否真正有需求，往往采取“一刀切”的办法处理，八十年代末、九十年代初对全国城市轨道交通建设紧急全面叫停，导致很多已具备了条件、急需上马建设的项目不该停的也停了下来，好多年末能恢复，失去了一次解决城市交通问题的机会，至今回顾起来，令人可惜。对于城市轨道交通建设存在的“过热”问题，要全面分析，正确对待，要通过一定的程序来解决、处理这个问题。3、未能从城市实际状况，交通需求，经济实力全面考查建设城市轨道交通的条件，存在着准入政策上的缺陷。城市轨道交通确实是投资大，运行费用高，公益性强，社会效益好。但由于是城市公共基础性建设，运行价格制定因充分考虑纳税人的利益而比较低廉。把利益让给了广大群众。因此建设城市轨道交通应从城市规划布局，居民出行方式的需求和具备的经济条件等多方面因素考虑。而不应仅仅制定相当高的经济条件提高了准入的门槛，把一些需要建设城市轨道交通，而经济条件不完全达标的城市拒之门外，使城市交通成了少数“大富豪的俱乐部”。现在的主要看经济实力的建设条件存在着准入政策上的缺陷。4、国产化政策缺少相关配套政策的支撑，存在着配套政策上的缺陷。国家有关部门对城市轨道交通的基础设施、设备、通讯信号系统、供电系统，运载工具等一直坚持国产化的政策，制定了一系列国产化标准，并规定设备国产化予达不到70%， 不予审批。这一政策制定是非常正确，非常必要的。坚持这个政策，对我国制造工业的发展具有十分重要的意义。但是，在实施国产化政策的同时，对待人才引进问题，关键技术的引进开发问题，研究开发资金投入问题，老厂设备技术更新改造问题，产品初期末达到规模化价格补偿问题，等等都需要资金的投入，都需要配套政策的支撑，否则，国产化只能是一句空话，停留在文件中，而不能在实际中得到真正的落实，因此，应尽快解决这些问题，制定相应的切实可行的配套政策。否则，就实际存在着配套政策上的缺陷。上面仅从四个大的方面讲了现行政策存在的缺陷也即是不足和需要完善的地方。这完全是个人观点，有不正确的地方欢迎指正。四、我国城市轨道交通发展的政策导向结合我国轨道交通发展发展所面临的问题，为准确把握我国城市轨道交通的发展机遇，使城市交通发展能适应城市社会和经济发展的需要，引导我国城市轨道交通健康有序的发展，本人认为应从以下几个方面入手，确定适合我国城市轨道交通发展的政策。1．综合发展政策城市轨道交通发展政策的制定不能只着眼于解决城市交通问题，要统筹兼顾，把解决城市交通问题、促进城市合理布局、强化城市（区域）间协调发展、实现轨道交通的可持续发展作为制定轨道交通发展政策的首要选择：城市合理布局。建设完善的城市轨道交通系统，以解决日趋紧张的城市交通状况，同时注重轨道交通建设对城市发展的引导作用。轨道交通可以增加土地使用效益，带来沿线土地高强度的开发，成为城市或地区土地的开发轴或发展轴，因此城市轨道交通建设应结合城市总体规划，对轨道交通周边地区的用地性质及规划要作出相应的调整，为促进城市合理布局的形成创造条件；区域间协调发展。为了有效引导城市合理布局的形成，必须改变城市间旅客运输和城市公共交通在空间和时间上的约束，选择速度快、容量大、占地少、无污染的城际间快速铁路运输和城市轨道交通作骨干，以拉大城市发展的框架，扩大城市规模，最终促进区域城市带的形成，进而带动城市区域经济的发展。因此，应对城市轨道交通和其它交通发展以及区域之间的快速轨道交通（城际间的轨道交通）进行综合规划建设，并实现有机的衔接配合，加强轨道交通综合性枢纽的规划建设，加快大城市（区域）间文化和技术的交流，保障区域间的协调发展； 可持续发展。根据城市的社会经济发展水平，确定不同时期轨道交通的建设规模和服务水平。城市轨道交通的建设一般投资都很高昂，即使是经济发达国家，在策划建设地铁或轻轨项目时，也是保持极其审慎的态度。一个城市适不适合建设轨道交通或者在什么时期建设轨道交通不仅需要必要的科学分析论证，还需要结合城市的社会经济发展水平，并将其作为建设轨道交通的基本前提条件，对轨道交通的规划建设经济、环境等诸多方面进行详尽的战略性评估，实现轨道交通建设在社会、经济、环境上的可持续发展。2．以轨道交通为骨干的公交优先发展政策 针对我国大城市不同的发展时期，应制定不同的公交优先交通政策。根据国、内外的经验，结合城市经济和社会发展的具体情况，对轨道交通系统及常规公共交通系统在城市交通发展的不同阶段中承担的作用进行合理的定位，进而制定适合城市发展的公交优先的管理措施及发展政策。 在现阶段，我国城市交通仍是以常规公交为主，因而近期城市交通的发展仍以优先发展常规公共交通为主，同时加强对城市轨道交通的投入和规划建设，实现轨道交通与常规公共交通的并重发展； 远期对轨道交通实施投资倾斜，加快城市轨道交通的建设步伐，尤其是大城市的轨道交通建设，逐步确立轨道交通在公共交通中的骨干地位，最终改善公共交通系统的综合服务水平，建立多层次、立体化的城市交通体系。3．国产化和标准化政策轨道交通是涉及土建、机械、电气、电子及通讯业的技术密集型产业，其技术装备的水平反映了国家的工业基础水平。我国对城市轨道交通技术装备的国产化十分重视，并已制定了相关的国产化政策。为了促进我国轨道交通技术装备的全面国产化，其相关的国产化和标准化政策还有待于进一步深化和完善：由国家有关部门统一组织领导，通过引进技术、吸收消化、合作研制、集中力量自我开发等手段发展我国轨道交通设备产业，对相关产业予以扶持和政策倾斜，逐步实现生产当地化，设备国产化（90％以上），从而降低轨道交通建设投资，为今后轨道交通运营维修、降低成本创造条件；尽快制定各种轨道交通方式标准模式的政策法规，以控制轨道交通品牌繁多的发展局面。同时针对我国的具体情况，制定切实可行的轨道交通技术标准，建立和健全各项配套技术工业的标准化、国产化生产体系。4．轨道交通市场化政策政府主管部门按照政企分开的原则，转变政府职能，依法对轨道交通企业进行监督和管理，为企业提供服务；轨道交通企业享有充分的经营自主权，依靠现代管理手段和技术装备提供优质的服务；引入竞争机制，在同一规划和管理下，积极吸引社会参与，实行招标、有偿转让和专营权等制度，建立完善的市场经营机制；在保障最大限度满足居民出行的前提下，进一步完善促进我国城市轨道交通良性发展的价格与价值补贴政策。5．经济政策与体制创新健全轨道交通建设的投融资评价体系，进一步完善轨道交通项目建设的经济政策、优惠条件、扶持政策等，对轨道交通项目的引进外资，应制定专项引资政策。建立与政策配套的投融资体制。实施发行“城市基础设施长期债券”政策；系统地建立“城市轨道交通建设基金”；制定合理的票制票价，建立可行的投资－回报机制；拓宽投融资渠道，规范投融资标准，在用地、税收、政府贴息和担保等方面建立系统化和长期有效的政策法规。6．城市布局及用地调整政策为适应今后城市的发展，城市轨道交通规划建设作为城市总体规划的重要组成部分，在政策制定上要充分发挥轨道交通对城市布局的宏观引导作用，促进城市合理布局；对于用地规划，应赋予轨道交通建设一定的优先权，同时要对轨道线周边用地性质进行适当的调整，实现土地使用与轨道交通建设“捆绑式”的综合性开发利用。7．城市轨道交通一体化政策。根据未来区域和城市交通发展趋势，对城市交通和对外交通进行综合交通运输规划，重点将城市轨道交通与外快速轨道交通及对外交通枢纽有机地衔接起来、实现轨道交通（内、外）的集约化、交通枢纽及场站布局的合理化、旅客运输高效化。以城市轨道网为基础骨架，并通过对外快速轨道网向外辐射，建设成现代化的一体化城市轨道交通网络体系。查阅：已获批28个城市的轨道交通线路规划详解图（更新中）查阅：2012年全国各省市城市轨道交通项目概览（更新中）查阅：城市轨道交通中标企业

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